Culminada la primera de muchas citas electorales establecidas para este 2021 en nuestro país, es posible identificar que una de las palabras que más circuló en el debate público magallánico del último tiempo fue descentralización.
Es interesante ver como el tema parece concitar un amplio consenso en todas las fuerzas políticas. Aquello, por supuesto, se sustenta en un concepto de identidad regional construido a lo largo del tiempo, muy presente entre quienes hemos habitado el Austro chileno.
Sin embargo, resulta preocupante –al menos, para los que nos dedicamos a estudiar el tópico– la liviandad con que distintos medios de comunicación, la élite política y el mundo intelectual han abordado el sentimiento y la demanda regionalista. En la práctica se plantean consignas como: “el centralismo nos está asfixiando” o “estamos cansados que desde Santiago se decida por nosotros”.
Pero en lo que a sustancia se refiere, la descentralización en Magallanes –salvo pocas excepciones– se discute con poco contenido. Ya en 1917, Manuel Chaparro Ruminot (otrora primer diputado regional por Magallanes) en su notable Estudio Económico-Administrativo-Social del Territorio de Magallanes con motivo de la instalación arbitraria de la Aduana en 1912 y del sistema de colonización escogido por el gobierno reflexionaba lo siguiente: “Es penoso considerar las consecuencias de esta manera de proceder, que no quiero atribuir, naturalmente, a mala fe, sino a la ignorancia completa que hay, especialmente en las esferas oficiales, respecto a las conveniencias del territorio”.
Como podemos constatar, no se ha robustecido mucho más la idea un siglo después de esta observación. En las líneas que siguen, se presenta un pequeño esfuerzo por aportar hacia revertir esta situación.
La literatura académica internacional disponible nos señala que existen tres tipos de descentralización: administrativa, fiscal (o financiera) y política.
Un aspecto decisivo en el tema que nos ocupa es determinar si en general, la descentralización es un fenómeno analizable bajo variables que son susceptibles de identificar, o si, por el contrario, su materialización obedece más bien a factores aleatorios propios de cada territorio.
Una influyente visión que hace inclinarse por lo primero es el trabajo de la politóloga argentina y académica de la Universidad de Pensilvania en los Estados Unidos, Tulia Falleti. La tesis de esta autora –en lo fundamental– es que se debe comprender la descentralización como el fruto del juego de intereses entre distintos grupos organizados, y que para obtener un resultado exitoso pro-descentralización resulta clave la secuencia que siguen los tres tipos de descentralización ya mencionados.
A saber, el orden óptimo que observa Falleti es el siguiente: descentralización política, descentralización fiscal y descentralización administrativa. Ahora bien, tratando bajar la teoría a la experiencia chilena, si el aspecto más relevante de la descentralización política es la posibilidad de conceder representación popular a las comunidades subnacionales, entonces se acaba de dar un paso importantísimo el último 15 y 16 de mayo con la primera elección en la historia de Gobernadores Regionales.
En consecuencia, si seguimos el modelo que plantea Tulia Falleti, la siguiente parada en virtud de conseguir una descentralización efectiva, es pensar en la dimensión fiscal del proceso. En ese sentido, ¿Cuál es el estado de la cuestión en esta materia?
El 30 de septiembre del 2020, el ejecutivo ingresó al Congreso Nacional su proyecto de Ley de Rentas Regionales, en donde en el papel, los objetivos se enmarcan en: 1) fortalecer la descentralización financiera en la nueva institucionalidad de los Gobiernos Regionales, 2) definir criterios técnicos en la distribución de recursos y 3) establecer normas sobre responsabilidad fiscal y transparencia.
Al revisar los detalles de la iniciativa que hoy se encuentra con urgencia simple en la Comisión de Hacienda del Senado, inmediatamente salta a la luz el interés por aventurarse a describir los eventuales efectos que podría tener la Ley en el devenir de nuestra región.
Siguiendo este hilo y entrando al corazón del proyecto, lo que uno observa como elementos positivos tienen que ver, por ejemplo, con que se autorice el uso de saldos presupuestarios entre períodos, siempre y cuando sean recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) u otros fondos, y que sean utilizados para materias de inversión.
Otro aspecto por destacar es el hecho de que se haya definido que será la nueva figura de Gobernador Regional el que coordine el principal instrumento de planificación de las inversiones que tienen las regiones, conocido como Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI).
Por su parte, también parece interesante la creación del fondo de apoyo a las contingencias, que persigue entregar recursos para solventar gastos asociados a emergencias o necesidades prioritarias para las regiones en torno a coyunturas vinculadas a situaciones de catástrofe.
Cuando pasamos a los ítems negativos –o que generan dudas–, son varios los puntos a considerar, que, por limitaciones de extensión, sólo se mencionarán los que más llaman la atención. En primera instancia, se percibe una enorme inconsistencia en cuanto a que, por un lado, se establece que el Gobernador Regional elaborará un proyecto de presupuesto de inversión regional conteniendo una programación financiera de mediano plazo, incluyendo una proyección de todos los ingresos y gastos para los tres años subsiguientes.
Esto a la misma hora que el proyecto, incluye una evidente restricción a los compromisos financieros futuros de los Gobiernos Regionales, dando cuenta que en ningún caso estos podrán superar los marcos presupuestarios referenciales que entregue el Ministerio de Hacienda.
Como es fácil intuir, ambas medidas no conversan en absoluto.
Otro asunto que levanta inquietud respecto a Magallanes es que, si bien en el proyecto se detalla que se ampliará la distribución nacional que se destina al FNDR, pasando del 90% actual, al 95%, no se considera en ninguna circunstancia reevaluar los factores que se utilizan para distribuir estos recursos a las distintas regiones.
En un trabajo anterior del autor de esta columna, se mostró que en el período 1993-2005, nuestra región recibió en promedio el 7,7% del FNDR, más que la Región Metropolitana, quienes se adjudicaron en la misma serie temporal, el 6%. Esta realidad cambió radicalmente en el período 2006-2017, en donde Magallanes bajó a un opaco 4,4% en promedio de la distribución, versus el aumento a un 12% promedio que se llevó la Región Metropolitana. ¿Cuál fue el motivo de este retroceso?
Sin lugar a duda, el hecho que el factor que más pesa en la distribución desde el año 2006 es el número de personas que viven en situación de pobreza e indigencia en las regiones, pero dado como se mide la variable, es decir, en términos absolutos y no relativos, Santiago aumentó increíblemente su porción de la torta. En el actual proyecto que se discute en el Congreso, nada se menciona sobre reestudiar el diseño del FNDR.
En definitiva, dado que históricamente la dimensión fiscal de la descentralización ha sido muy poco valorada por la clase política y la opinión pública en general, la verdad es que cualquier proyecto que se pretenda impulsar pareciera ser un avance.
No obstante, como hemos intentado esbozar en este breve espacio, los potenciales efectos que la actual iniciativa en discusión parlamentaria podría tener en Magallanes, eventualmente no generaría los efectos deseados. Sería muy importante tener la capacidad de anticiparnos en muchas cosas, pero para eso hay un paso previo: dotar de contenido nuestros diagnósticos
